关于全区土地开发复垦与节约集约利用工作情况的调研报告

　　如何缓解土地要素瓶颈制约，是当前我区经济工作中的一项重大课题，也是促进科学发展的关键因素之一。为此，区人大常委会把土地开发复垦与节约集约利用工作列入今年常委会重点审议议题。为全面了解情况，提高审议质量，近期，常委会组成专题调研组，深入区级有关部门和各乡镇开展调研。通过听取情况汇报、召开座谈会、实地察看等形式，了解实情，分析形势，研究对策，提出建议。先后听取了区发改经贸局、区农林局、区国土分局及全区各乡镇的专题汇报；召开了部分企业业主、人大代表参加的座谈会，逐个听取企业项目推进及土地利用情况；实地察看了17宗闲置、低效利用的地块。现将有关情况报告如下：

　　一、主要工作及成效

　　新区初建之时，便是国家连续出台从紧宏观政策、严控土地“闸门”之日。面对日益严峻的宏观形势，在区委、区政府的正确领导下，全区上下紧紧围绕建设“经济强区”战略目标，主动适应国家宏观调控形势，凝心聚力，创新破难，坚持土地开发复垦与节约集约利用两手抓。积极争取用地指标，充分挖掘资源优势，努力盘活土地存量，为促进全区经济平稳较快发展提供资源保障。据初步统计，截止2008年底，全区完成建设用地复垦项目75个，面积3600亩，取得建设用地复耕指标2678亩；土地开发项目97个，面积12150亩，其中新增耕地面积11685亩；累计盘活存量土地4200亩。

　　1、加强领导，落实责任。始终把土地开发与利用作为全区一项中心工作来抓，强化组织领导，完善考核机制，落实工作责任。明确各级党政“一把手”亲自抓，每年都召开专题会议，研究部署工作任务。利用宏观调控倒逼机制，自我加压，层层签订责任制。把土地开发与利用工作作为考核各级领导执政能力和工作水平的重要指标，列入乡镇和区级有关部门年度考核，制定和完善考核办法，加大考核力度。特别是去年以来，各级政府不断加大土地清理工作力度，努力盘活存量土地，区政府建立了以区长任组长的土地清理工作领导小组，建立了专门机构，各乡镇也相应成立领导小组和工作机构，上下合力推进土地专项清理工作。

　　2、广泛宣传，统一认识。结合“世界地球日”、“全国土地日”、“法制宣传周”等活动，采取多种形式，广泛宣传国土资源法律法规和政策，努力营造珍惜国土资源、合理利用土地的良好氛围。加强对基层干部的培训，2008年村两委会换届后，对全区7个乡镇共166个行政村新当选的村支部书记、村委会主任分两批进行了国土资源法律知识专题培训，不断提高基层干部节约集约利用土地的意识。为确保工作顺利开展，区政府专门召开全区土地清理专项行动动员大会，进一步统一了全区干部群众的思想认识，明确了土地清理的各项目标任务。

　　3、加大力度，盘活存量。从2007年6月开始，多次在全区范围内开展土地清理专项行动，不断加大盘活存量土地力度。高度重视各级人大在开展土地清理和节约集约利用工作视察中提出的建议和要求，认真研究对策，扎实开展整改。通过调研，在掌握全区土地农转未供、闲置和低效利用情况的基础上，按照“加快建设一批、督促提高一批、退出盘活一批、坚持收回一批”的总体要求，采取法律、行政、经济等多种手段，扎实开展专项清理工作，至08年底，共盘活存量土地1916亩。今年4月，再次召开动员大会，明确要求以“四铁精神”，花大力气开展专项行动，确保土地清理工作取得实效。

　　4、创新机制，挖掘潜力。按照“三进三转”理念，合理配置有限的土地资源，对东部新区和西部四个乡镇的工业功能区进行科学规划。通过创新农民拆迁模式和加大标准厂房建设的力度，进一步提高了土地节约集约利用水平。制定并实行了工业项目入园“三评三控”制度，严把项目审批关。建立了项目用地准入评价制度、项目用地最低值控制制度、农转指标市场调节制度等一系列加强国土资源管理、提高土地利用效率的政策举措。率先在全省推行农村宅基地复垦的试点工作和废弃矿山复垦工作，开展低丘缓坡的综合开发利用,积极探索土地开发复垦的新路子。抓住与浙江大学合作共建社会主义新农村实验示范区的契机，由埭溪镇委托浙江大学编制了低丘缓坡开发规划。目前埭溪镇已被列入省级低丘缓坡开发试点，各项工作已经启动。

　　二、存在的主要困难和问题

　　近年来，全区上下结合开展“工业项目建设年”活动，大力开展土地开发复垦与节约集约利用，取得了良好成效。但从总体看，我区的土地要素制约尚未根本缓解，形势仍然十分严峻，特别是与周边发达地区相比，我区的土地利用率和产出率仍然偏低，土地开发复垦与节约集约利用工作仍面临不少困难和问题。

　　1、宣传氛围不够浓厚，节约用地意识有待增强。宣传教育力度有待进一步加大。相关法律法规和政策的宣传教育不够深入，部分基层干部对国土资源法律法规和政策的了解不够全面，运用法律和政策的水平有待提高，对企业业主的宣传教育和业务培训有待加强，人人参与节约集约用地的社会氛围尚未完全形成。思想认识有待进一步提高。部分基层干部对当前土地要素制约的严峻形势缺乏清醒认识，存在“三重三轻”（重占轻补、重指标争取轻节约集约意识、重项目审批轻后续监管）思想。面对土地开发复垦资源不足、土地专项清理推进难度大的现状，不同程度地存在消极思想和畏难情绪，对完成年度目标任务的信心不足。企业主体责任意识有待进一步增强。部分企业业主片面追求经济利益，缺乏节约集约用地的法制意识和责任意识。通过项目包装等途径，获得与项目规模不相称的土地面积，导致大量土地闲置和低效利用。

　　2、开发复垦资源不足，土地供需矛盾有待缓解。土地复垦后备资源严重不足。我区土地开发复垦工作在全省起步较早，经过几年的工作，已有的资源基本被开发复垦，可开发复垦的资源越来越少，难度越来越大，今年计划的2000亩复垦任务目前只落实757亩。西部乡镇是我区开发复垦的重点区域，但复垦的资源空间在不断缩小；东部乡镇本身资源匮乏，只能依靠农村宅基地复垦，但投入成本大，乡镇财政难以承受。低丘缓坡开发面临规划和政策障碍。虽然西部山区乡镇有大量的低丘缓坡资源，但大部分目前仍在农保区内，规划调整难度较大。建设用地开发与林业资源保护之间的平衡机制有待探索。土地供需矛盾仍然突出。相对经济发展的需要，土地要素制约依然严重。2008年全区用地需求达5000多亩，省里下拨各类建设用地指标2000多亩，通过开发复垦争取用地指标、达到“占补平衡”的难度越来越大。

　　3、盘活存量难度较大，土地利用效率有待提高。土地利用总体水平不高。截止2008年，我区仍有近万亩农转未供土地，2006—2008年的供地率分别是71.3％、41.9％、15.9％；全区闲置土地已经超过2000亩。受严峻的宏观经济形势影响，项目推进难度大，许多项目实际建设没有达到预期的投资，占地多用地少，低效利用现象比较严重。土地专项清理成效尚不明显。目前土地闲置、低效利用的类型多、情况复杂，部分是由于企业主观上存在圈地思想，项目小占地多，或根本没有项目；部分是客观上由于受到融资困难等因素，项目难于建设；还有部分是由于政府征地拆迁工作滞后造成的。由于多种原因的存在，虽然区政府按照上级的要求，采取了多种措施，动用了各种力量抓土地专项清理，但收效甚微，应收回的闲置土地无法收回，该处置的低效利用情况没有落实到位，对照土地专项清理的目标要求，工作成效尚不明显。违法违规用地现象时有发生。从2007年的8月1日到2008年的7月31日，通过卫星遥感拍摄，我区违法违规用地共45宗，共1429亩，整改工作任务重，压力大。

　　4、长效机制不够健全，执法监管力度有待加大。监管机制尚需完善。对项目用地情况缺乏跟踪监管机制，部分地方对本辖区的土地利用状况掌握不够全面，对低效利用和闲置土地现象缺乏有效的监管手段。政策措施落实力度尚需加强。近几年来，区政府出台了相应的政策，建立了制度，做了大量的工作。但从工作现状来看，相关政策、制度的执行力度仍然不够大，考核工作没有完全落实到位，长效管理工作需要进一步加强。执法力度尚需加大。市、区之间的执法体制尚未完全理顺，责、权、利不匹配的情况仍然存在。区、乡镇两级政府缺乏土地执法主体和相应职权，导致在土地专项清理工作中，出现“看得见、管不着”现象，处置闲置土地和低效利用的难度较大。

　　三、建议意见

　　土地既是不可再生资源，也是经济发展必不可少的资源。要想有效缓解土地要素制约，只能在土地的开发复垦与节约集约利用上下功夫。各级政府要以科学发展观为指导，统一思想，强化宣传，加大力度，完善机制，采取更加积极和有力的措施，从节约集约利用土地、推进经济转型升级中求发展，努力实现土地利用方式从粗放型向集约型的根本转变。

　　1、进一步加强组织领导，落实工作责任。加快土地开发复垦，推进土地节约集约利用，是深入贯彻落实科学发展观的客观需要，是缓解我区土地供求矛盾的重要举措。各级政府和有关部门要以党的十七届三中全会精神为指导，始终把土地开发与利用作为保障全区经济平稳较快发展的重中之重工作，摆上重要议事日程。一是要强化工作责任。明确各级政府“一把手”亲自抓、负总责，按照总体目标要求，将任务分解到项目，责任落实到人，明确工作举措，细化工作方案，确保各项措施落到实处。二是要加大考核力度。根据各项考核目标任务，定期不定期地组织开展督查和检查活动，进一步加大对乡镇、部门和企业的奖惩力度。三是要注重宣传引导。充分利用各种形式和手段，加强对国土资源管理方面法律法规政策宣传、典型事例示范和舆论宣传引导，切实加强对基层干部和企业业主的法律知识和业务培训，努力提高全社会节约集约用地意识。

　　2、进一步挖掘资源优势，推进开发复垦。一是要挖掘潜力抓开发复垦。西部乡镇要抓住低丘缓坡综合开发利用的机遇，重点做好挖潜文章。东部乡镇要抓住新农村建设契机，重点做好结合文章。千方百计拓展用地空间，为经济建设、社会发展提供用地指标，确保耕地“占补平衡”。二是要突出重点抓开发复垦。以埭溪镇开展省级低丘缓坡综合开发试点为重点，按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建”的要求，科学规划，探索创新，加快推进，为西部乡镇全面开展低丘缓坡开发利用提供可借鉴的经验。三是要健全机制抓开展复垦。借鉴外地经验，结合我区实际，积极探索农民承包地流转、宅基地置换等方面的办法和举措，突破体制障碍，完善政策机制，加快推进全区土地开发复垦步伐。

　　3、进一步加大工作力度，盘活土地存量。一是要大力开展土地专项清理。深入调研摸底，掌握每个项目的用地情况，将农转未供、低效利用和闲置土地的项目统一建立台帐，逐个分析原因，研究对策。综合运用法律、行政、经济等多种方法，用铁的决心、铁的目标、铁的手段、铁的举措，进一步落实责任、突出重点、强化考核，坚持领导包干联系，强化乡镇责任主体，加大专项考核力度，对未完成目标任务的要落实责任追究制。加强部门合作，注重上下联动，强化舆论监督，扎实推进土地专项清理工作，确保真正取得实效。二是要大力推进项目建设。继续坚持区“四套班子”领导联系重点项目制度，帮助协调解决项目推进中的困难和问题。不断简化审批程序，提高审批效率，优化服务手段，努力推进项目建设。三是要充分利用现有标准厂房资源。进一步完善规划布局和设施配套，提升标准厂房整体功能。采用多种手段，积极引导广大中、小型企业向标准厂房集聚。

     4、进一步强化执法监管，健全长效机制。土地开发复垦与节约集约利用工作是一项长期而艰巨的任务，必须要有完善的长效机制作保障，抓住新一轮土地利用总体规划修编契机，科学规划，合理布局。一是要落实项目准入制度。严格按照“四个不招”、“三评三控”的要求，实行项目联审制度，严把项目准入关，从源头上遏制低效利用土地等现象。二是要创新长效监管机制。进一步探索和完善土地拍卖等市场化运作机制，建立健全供地项目跟踪检查制度。三是要加大执法监管力度。加强与市级有关部门的联系和沟通，进一步理顺土地执法监管体制。充分调动和发挥基层监管人员的作用，健全基层监管巡查网络，努力提高执法监管水平。

                                                                          2009年5月